ТЕМА НОМЕРА. МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА
Есть ли самоуправление в России?

Конституцией 1993 г. местное самоуправление выведено за ограду государственной власти. В этом смысле Основной закон нашей страны оказался «суперреволюционным»: местному самоуправлению в современной России был предоставлен очень высокий политический статус — стать основой конституционного строя. Правда, только формально.
Отделение от государства
На деле местное самоуправление оказалось отделенным от государства, как церковь: реформаторы, не имея полноценного научного обоснования и программы поэтапного воплощения идей демократизации общества, пустило на самотек становление как конституционного строя вообще, так и введение нового властного института, каковым явилось местное самоуправление. Не наделенное должным властным статусом, не способное влиять на децентрализацию государственных полномочий и принципы формирования местных бюджетов, вовлеченное в приватизацию, но никак не в муниципализацию (государство последнее совсем не поддерживало), не способное на законодательном уровне отстаивать право быть хозяином на своей территории, реально исправлять несоответствие Конституции тех законов, указаний и решений, которые по-прежнему, как и в доперестроечные времена, «спускались» сверху, местная власть показала себя за эти годы как власть несостоятельная по всем параметрам.
Имея право на судебную защиту, органы местного самоуправления не входят в перечень субъектов власти, по запросам которых Конституционный суд рассматривает дела о конституционности тех или иных федеральных, региональных законов, нормативных актов. Такое право не было закреплено ни в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г., ни в новом, вступившем в полную силу с 1 января 2005 г. законе с аналогичным названием. Не с этого ли, главным образом, начинается беспомощность местной власти?
В 2002 г. в своем послании Федеральному Собранию Владимир Путин признал, что «в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления». Хотя, казалось бы, в стране, где нет крепостного права, где народ вроде бы свободен, гораздо легче было бы реализовать идеи Сперанского, изложенные им еще 200 лет назад: наделить реальными гражданскими и политическими правами простой народ, который потому и не может выйти из нищеты, что по сей день не обрел настоящую политическую свободу и не получил реальную возможность участвовать на местном уровне в управлении государством.
Фактически местное самоуправление как политический институт народовластия под разными благовидными предлогами с самого начала было вычеркнуто из жизни государства и общества, его существование зависело и по-прежнему зависит от желания или нежелания губернатора и федеральных властей. И это — несмотря на ратификацию Европейской хартии о местном самоуправлении, в первых строках которой записано, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя».
Нравственно-политическая составляющая
На этапе эйфории революционных преобразований 1990-х гг. модель построения органов местного самоуправления в России была выбрана нашими «социальными конструкторами» изначально неправильно. С этим согласны многие мэры городов — бывшие и нынешние, с юдическим образованием и без оного. Нужно было обратиться к истории, науке теории государства и права и выйти на модель, которая называется «государственная теория». Государственная теория — это, в первую очередь, принципы передачи государственных полномочий местным властям. Эта модель на сегодняшний день работает практически во всех развитых демократических государствах.
Что же касается нашей модели, то чего стоит с нравственной точки зрения один только принцип разделения публичных (читай — государственных) дел на государственные и негосударственные! А с политической? Не раз уже приходилось слышать, что муниципальным районам, как верхнему уровню местного самоуправления, следует придать статус государственной власти, так как они отдалены от непосредственного контакта с населением… Не успеешь оглянуться, как этот «принцип удаленности» от населения, вполне уместный на бытовом уровне, станет правовой нормой разделения власти.
Разве не забота государства — строить не только трансмагистрали, но и внутридворовые дороги? Или разрабатывать пенсионные стандарты, тарифы на энергоуслуги, обеспечивать доступность бесплатного образования, здравоохранения и т.д.? Почему вдруг забота о каждом из нас стала заботой муниципальной и негосударственной?
В Конституции нельзя было фиксировать норму, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Это первая ошибка, которая была совершена неолибералами на этапе 1990-х гг. Надо было обязательно определить местное самоуправление как звено, составляющее основу государственной власти в России. И в то же время оставить все признаки и непосредственные правомочия, которые входят в понятие, вопросы и деятельность местного значения. То есть, с одной стороны, закрепить возможность центральной и региональной власти регулировать те процессы, которые являют собой суть функционирования самоуправления, а с другой, — передать ему именно необходимые правомочия, подкрепив их финансовыми обязательствами. А по сей день не менее 30% полномочий местных органов самоуправления не подтверждены реальными бюджетными ассигнованиями и правом собирать местные налоги.
Сегодня мы являемся свидетелями строительства вертикали власти, строительства эффективного государственного управления. И тут возникает сложный для восприятия нашими правозащитниками и парадемократами вопрос о строительстве исполнительной власти сверху донизу: где должна пролегать эта нижняя грань досягаемости исполнительной вертикали?
Безусловно, по крайней мере, на переходном этапе этой многолетней и чрезвычайно трудной муниципальной реформы она должна заканчиваться в самом «низу» — на уровне поселений. То есть главы муниципальных районов, городов, не входящие в муниципальные районы, а также городских округов должны назначаться губернатором. Видимо, из числа кандидатур, предложенных представительными органами власти этих муниципальных образований. Главы поселений, входящих в состав муниципальных районов и городских округов, должны назначаться главами муниципальных районов и городских округов по представлению выборных органов этих поселений. Если назначаться будут только губернаторы, не будет укреплена вертикаль исполнительной власти по всей России сверху донизу, губернаторы по-прежнему останутся «генералами без войска», а территории неуправляемыми. Другое дело, что представительные, народом избранные органы власти своей законотворческой деятельностью должны непосредственно влиять на действия исполнительной власти и контролировать их, — каждый на своем уровне. На уровне местного самоуправления, естественно, их ответственность многократно возрастает, а значит, многократно возрастает и влияние на исполнительную власть.
Однако самоуправлению еще надо учиться. Сегодня бабушка, пенсионер, любой житель России имеет близкий контакт с главой муниципального образования. Они спрашивают: «Почему пенсия низкая?». Они спрашивают об этом тех представителей власти, которые живут и работают рядом с ними и которых они выбирали. И эта власть должна отвечать, почему. В этом ответе — позиция главы государства, его авторитет, а также авторитет губернатора и главы местной власти. То есть вся вертикаль власти должна нести ответственность за жизнь каждого человека. В этом случае не может идти речи ни о каких полномочных или бюджетных привилегиях для того или иного уровня власти, потому что привилегия может быть только у простого человека, у народа — на достойную жизнь.
Социально-экономическая составляющая
«Осторожное» отношение населения к местному самоуправлению вызвано прежде всего тем, что люди понимают: органы местного самоуправления не обладают главным — экономическими возможностями самостоятельно обеспечить основные сферы жизнедеятельности человека: оплату услуг ЖКХ, транспорта, образования, здравоохранения. Если у члена местного сообщества на Западе, несмотря на высокую квартплату, остаются средства для удовлетворения других нужд, то у россиянина, наоборот, несмотря на финансирование коммунальных услуг, включая плату за жилье за счет средств местного бюджета, почти не остается средств ни на что. Поэтому содержание людей и вынуждены взять на себя муниципальные органы. Но если в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации доходы превышают расходы, то почему-то доходы местных бюджетов сокращаются, а расходы возрастают.
И все же основная финансово-экономическая проблема сегодняшнего местного самоуправления заключается отнюдь не в недостаточной бюджетной обеспеченности. Проблема — в экономической несостоятельности населения, которое в своем подавляющем большинстве не в состоянии оплатить полностью коммунальные услуги или иметь собственный дом. Ему недоступны услуги транспорта, платного здравоохранения или образования, коль такое существует. За экономически несостоятельное население затраты несет местный бюджет. И именно эти расходы поглощают львиную долю бюджета.
С экономической точки зрения оба уровня органов местного самоуправления представляют собой лишь дробление «раздаточной» государственной уравнительно-коммунистической модели экономики. Нигде принципы социализма не реализованы в современной России так наглядно, как в сегодняшнем местном самоуправлении. Это объясняется тем, что пока основная масса населения не может существовать без поддержки извне. Раньше эту функцию выполняло государство, теперь — самоуправление.
Казалось бы, в данной ситуации муниципальные деятели могли бы занять достаточно принципиальную позицию, выступив против использования местного самоуправления в качестве камуфляжа негативных последствий экономических реформ, извративших сам смысл и предназначение муниципалитета. Ведь очевидно, что государство использует местное самоуправление, перекладывая на его плечи решение, по сути, государственных задач. Однако этого не происходит: требования муниципальных лидеров почему-то направлены не на решение реальных социально-экономических проблем населения, а на увеличение бюджетной обеспеченности местного самоуправления. Но борьба за лучший бюджет еще не означает исключительную заботу о благе населения. Чем больше будет муниципальный бюджет и чем менее экономически самостоятельным будет население муниципального образования, составляя безликий отряд «бюджетников» и «льготников», тем больше оно будет зависеть от местной администрации. Народ по-прежнему будет пребывать в состоянии управляемой массы.
Таким образом, определять в качестве финансово-экономической основы местного самоуправления муниципальную собственность и местный бюджет, как это записано в законе «Об основных принципах местного самоуправления в РФ», может быть удобно и целесообразно с юридической точки зрения. Но если смотреть на проблему с социально-экономических позиций, то под подобной основой следует, прежде всего, понимать само население, обладающее экономической самостоятельностью. Только в этом смысле можно говорить о появлении местных сообществ. Но пока реальность такова: граждан, составляющих такое сообщество, у нас попросту нет, отсюда и причина плачевного результата ответственности населения за состояние и развитие местного самоуправления. Да и муниципальная собственность за годы «прихватизации» ушла Бог знает в какие руки, оставив местной власти непригодные для эксплуатации здания, предприятия, чей производственный потенциал на нулевой отметке, и другую подобную «собственность».
Анатолий СМИРНОВ, доктор исторических наук Сергей ЛЁУШКИН, доктор экономических наук Ирина ПУШКИНА